Une nouvelle analyse met en évidence les profondes transformations apportées aux projets de logements à but non lucratif par la refonte de leur mode de financement au cours des dernières années. Des changements dans la nature du financement des projets qui les rendent moins adaptés aux besoins des Québécois·es qui en auraient le plus besoin.

Le remplacement du programme de développement de logement « social et communautaire » Accès-Logis par une série de programmes de logements « abordables » à partir de 2022 par le gouvernement du Québec a eu une influence importante sur la nature des logements qui sont construits grâce au support de l’État, selon un rapport indépendant financé en partie par le Front d’actions populaires en réaménagement urbain (FRAPRU).

Alors que l’État finançait jusqu’alors l’essentiel des coûts engendrés par un projet, la nouvelle formule cherche à « faire plus avec moins », ce qui implique qu’une grande part du financement des projets vient aujourd’hui sous la forme de prêts contractés auprès d’institutions financières, remarque Louis Gaudreau, chercheur à l’Université du Québec à Montréal (UQAM) et auteur du rapport.

« Évidemment, ça vient mettre une pression financière supplémentaire sur les projets qui doivent générer des revenus à la hauteur de leurs dépenses », explique-t-il.

« Donc, plus les dépenses pour rembourser la dette sont élevées, plus les revenus qu’on doit générer sont élevés. Ça mène à changer la façon dont sont établis les loyers en pensant moins à la capacité de payer des locataires et en s’arrimant plus aux prix du marché », résume-t-il.

Cette formule est celle qui est portée par le Programme d’habitation abordable Québec (PHAQ), le programme de financement en habitation (PFH) et les ententes avec les fonds fiscalisés qui ont toutes en commun d’avoir été conçues de façon à mobiliser davantage le secteur privé pour faire aboutir les projets d’habitations subventionnés par les fonds publics.

Des logements plus petits et plus chers

Avec la refonte de ses programmes, le gouvernement a introduit de nouvelles catégories de logements qui ont contribué à la transformation du modèle de logements à but non lucratif au Québec, souligne l’analyse.

L’ancienne façon de faire exigeait qu’une part importante (de 50 % à 80 % selon le type de financement et l’époque) des loyers financés soit admissible aux programmes de subventions de loyer (PSL) qui fixent le prix d’un logement à 25 % du revenu d’un locataire à faible revenu, le gouvernement payant la balance. Ces programmes étant réservés aux gens à revenus modiques, les logements étaient donc de facto réservés à ces populations. Les loyers financés par ces programmes devaient également se maintenir entre 75 % et 95 % des loyers médians reconnus.

L’étude met en évidence qu’avec l’introduction du concept du logement « abordable », devenu la pierre angulaire des programmes d’habitation à but non lucratif dans les dernières années, le rapport à la médiane du marché est devenu le seul élément déterminant pour se conformer aux programmes. Le revenu des personnes qui occuperont les logements dont le gouvernement subventionne la construction n’est donc plus pris en compte.

« C’est pourquoi on a fait le choix de parler de logement sans but lucratif dans le rapport, plutôt que de logement abordable, hors marché ou même social, parce qu’en réalité, ce qui se construit ne correspond à aucune des trois catégories », remarque le chercheur.

En plus du logement « abordable » classique, dont le prix des loyers est fixé par rapport à la médiane des loyers dans une région, le gouvernement a récemment ajouté deux nouvelles catégories : le logement « abordable intermédiaire » et « abordable différé ».

La première est constituée de logements dont les loyers peuvent atteindre 150 % du prix du logement considéré comme abordable.

« Leur but est d’ajouter des loyers qui s’adressent en fait à la classe moyenne, pour leur permettre d’être plus rentables pour les promoteurs et plus intéressants pour les banques qui accordent les prêts pour les projets », explique Louis Gaudreau.

Les logements abordables différés, quant à eux, sont des logements dont le loyer peut être fixé à 150 % de la médiane du marché. À Montréal en 2025, cela correspondait à un loyer d’environ 1762 $ par mois pour un quatre et demi et de 3060 $ par mois pour un cinq et demi selon les grilles en vigueur.

« De l’aveu même des gens du milieu, ce ne sont pas des logements qui sont abordables, mais l’idée est que, puisqu’ils appartiennent à des OBNL, les loyers devraient augmenter moins rapidement que le reste du marché et donc devenir abordables éventuellement », précise le chercheur.

Par contre, cette prémisse est loin d’être assurée, selon lui.

Construire comme fin en soi                                                                    

« C’est vrai que les logements gérés par des OBNL d’autrefois ont vu leurs loyers augmenter moins rapidement que ceux du privé dans les 25 dernières années, mais si on a réussi à faire cela, c’est parce qu’on les avait construits d’une autre manière, » prévient-il.

Une des caractéristiques du nouveau système de financement exposées dans l’étude c’est qu’il encourage les OBNL de logement à hypothéquer les actifs qu’ils ont déjà pour financer de nouveaux projets, mettant en jeu le capital qu’ils possèdent déjà pour construire plus. « On libère certainement de l’argent pour construire plus en faisant ça, mais on crée une situation où les OBNL doivent continuer de générer beaucoup de revenus et les chances sont bonnes pour que ça impacte le prix des loyers », ajoute le chercheur.

« Surtout dans l’avenir, quand les immeubles auront besoin de rénovations, mais seront déjà en train de composer avec de lourdes dettes. ».

Une formule qui transforme à la fois le type d’organisme qui obtient le soutien du gouvernement pour construire du logement abordable, mais aussi la nature des projets.

« Ce qu’on voit, ce sont de plus grands organismes et de plus grands projets. C’est ce que le gouvernement voulait parce qu’il perçoit cela comme plus efficace que de devoir composer avec plusieurs petits organismes, mais, en faisant cela, on se déconnecte du milieu et de ses besoins », souligne Louis Gaudreau.

De plus, les projets qui sont mis de l’avant doivent être le plus rentables possible pour être attrayant aux yeux des acteurs financiers qui accordent des prêts et à ceux du gouvernement qui leur octroient des subventions.

« Ce que les acteurs du milieu nous ont dit, c’est qu’ils n’osent plus demander le maximum des subventions pour leurs projets de peur de ne pas les obtenir et qu’ils doivent compenser en incluant le maximum de logements intermédiaires et différés, et surtout, de toujours demander le loyer maximum permis par le programme », résume le chercheur.

De plus, les projets tendent à favoriser de petites unités pour optimiser l’espace et les coûts, surtout pour les logements « abordables », les plus grands appartements construits appartenant presque systématiquement à la catégorie intermédiaire, d’après l’étude.

« On se retrouve avec un système qui est bon pour construire en ce moment, parce qu’il est pensé pour s’accorder avec les partenaires financiers, même si on ne construit pas réellement du logement qui soit abordable pour tout le monde », poursuit-il.

« Mais, et c’est quelque chose qui est déjà arrivé, ce n’est pas impossible que les organismes se retrouvent trop endettés à un certain point et doivent revendre des immeubles sur le marché privé sans que l’abordabilité espérée n’ait pu se concrétiser », ajoute-t-il.