Le gouvernement du Québec étudie un projet de loi qui viendra donner plusieurs pouvoirs discrétionnaires au ministre de l’Environnement s’il est adopté. Celui-ci pourra écarter en tout ou en partie la réglementation actuelle et intervenir plus facilement par règlement et par décret. Malgré quelques avancées, le projet de loi ouvre des brèches dans la protection de l’environnement.

Le projet de loi 81 modifiant diverses dispositions en matière d’environnement revoit d’un coup treize lois et un règlement en vigueur, dont les principales législations encadrant la protection de l’environnement et la lutte au changement climatique au Québec.

Il a été déposé par le ministre de l’Environnement, Benoit Charette, le 20 novembre dernier, peu avant la fin de la session parlementaire. Plusieurs groupes et expert·es ont présenté leurs avis durant les auditions publiques, qui ont eu lieu durant les deux semaines passées.

Le projet de loi est présenté par le gouvernement comme « une mise à jour du corpus législatif au fait des nouvelles réalités environnementales et du développement des connaissances scientifiques pour assurer une protection optimale de l’environnement ».

Or, la majorité des mesures contenues dans le projet de loi ne servirait toutefois pas cet objectif, selon plusieurs groupes environnementaux, dont le Centre québécois du droit de l’environnement (CQDE). « Au contraire, il vient créer plusieurs brèches dans le système de protection existant », a déclaré en commission parlementaire Geneviève Paul, directrice générale du CQDE.

Autoriser avant d’évaluer

Une de ces brèches, qui a été dénoncée par l’ensemble des groupes environnementaux, mais saluée par les représentant·es du monde des affaires et Hydro-Québec en commission parlementaire, concerne un nouveau pouvoir qui serait conféré au ministre de l’Environnement, lui permettant d’autoriser des travaux préalables pour un projet avec de grands impacts environnementaux avant que les évaluations environnementales aient été complétées.

Un organisme pourrait donc commencer à construire des routes ou des habitations temporaires pour ses travailleurs avant que son projet ne soit passé devant le Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE).

Pour l’instant, ce pouvoir ne concerne que des travaux « d’intérêt public » réalisés par un organisme public pour des projets qui « participe [nt] à l’atteinte des cibles gouvernementales en matière de lutte contre les changements climatiques ou relatives aux objectifs de la transition énergétique ».

Ces conditions font que pour l’instant seule Hydro-Québec serait éligible à ce passe-droit, assure le ministre de l’Environnement Benoit Charette, qui ne ferme toutefois pas la porte à étendre ses pouvoirs dans le futur. « On se fait la main avec Hydro-Québec et on verra par la suite », a-t-il déclaré lors des consultations publiques sur le projet de loi.

Le pouvoir d’agir par règlement

Le projet de loi vient également donner le pouvoir au ministre de l’Environnement d’agir directement sur plusieurs enjeux spécifiques, sans toutefois préciser la nature de ces interventions.

C’est notamment le cas en matière de gestion des matières résiduelles, où le projet de loi 81 propose de donner au ministre le droit d’intervenir sur les plastiques à usage unique, la gestion des produits invendus et pour obliger le recyclage ou la valorisation de certains produits ou matériaux.

« Ce n’est pas évident que le ministre n’avait pas déjà ces pouvoirs, mais ça vient en quelque sorte les renforcer », remarque Karel Ménard, directeur général du Front commun québécois pour une gestion écologique des déchets.

Le ministre pourrait donc plus facilement agir à travers des règlements pour encadrer ces pratiques, ce qui est une procédure beaucoup moins transparente qu’un projet de loi.

En effet, alors qu’un projet de loi doit normalement passer par des consultations et des audiences publiques ainsi qu’un processus de révision avec les partis d’opposition, un projet de règlement est une procédure beaucoup plus opaque. Si la plupart des règlements font l’objet de consultations auprès de la société civile, celles-ci se font généralement sur invitation du ministère et derrière des portes closes.

En plus de la gestion des matières résiduelles, le projet de loi confère des pouvoirs similaires au ministre en matière de décarbonation des véhicules lourds et d’autorisation ou d’interdiction d’activités en territoire protégé.

Une protection pour la flore

Le projet de loi vient aussi renforcer la protection des espèces floristiques menacées en leur conférant un statut similaire à celui qui prévaut pour la faune. Une avancée reconnue par plusieurs groupes environnementaux durant les audiences publiques, mais qui s’accompagne de balises qui pourraient fortement limiter sa portée.

Encore une fois, le ministre aura souvent le dernier mot en matière de protection de la flore. Il pourra entre autres autoriser un projet qui serait normalement interdit par la présence d’une espèce menacée, pour autant qu’il ne menace pas la « survie » de l’espèce.

Un choix de mot qui pourrait être lourd de conséquences, selon Ann Ellefsen, avocate au CQDE. « La survie d’une espèce, ça ne prend pas grand-chose : est-ce qu’on autoriserait des projets où une seule fleur d’une espèce menacée survivrait? » a questionné l’avocate lors des consultations.

Aussi, le projet de loi ouvre grand la porte à ce que des habitats nécessaires à la survie d’espèces floristiques puissent être détruits si on en recrée d’autres, en transplantant par exemple les spécimens, remarque l’avocate. Une approche qui ne tiendrait pas la route, car elle n’a que très peu de chances de succès à la lumière des plus récentes connaissances scientifiques, souligne-t-elle.

Plus de souplesse, mais moins de garanties pour les milieux humides

Le projet de loi 81 vient également revoir les règles entourant la protection des milieux humides et hydriques. Des changements jugés nécessaires par le gouvernement, qui de son propre aveu n’arrive pas à atteindre son objectif de zéro perte nette de milieux humides, fixé par la loi actuelle.

Un problème créé en partie parce que les promoteurs privés et publics qui soumettent des projets de construction sur des milieux humides optent la plupart du temps pour compenser financièrement leur destruction plutôt que de relocaliser leur projet, explique en entrevue Maëlle Tripon, chargée de projet en concertation et mobilisation à la Fondation Rivières.

De plus, les sommes ainsi collectées peinent à être acheminées vers des projets de restauration de milieux humides, car la procédure est très complexe et les sommes sont souvent insuffisantes pour les accomplir.

Pour tenter d’enrayer cette partie du problème, le projet de loi permettra désormais de dépenser une partie des sommes versées en compensation dans des régions autres que celles où elles ont été collectées. « Ce n’est pas une mauvaise idée en soi, mais il ne faudrait pas que ça mène à réaliser des projets [de restauration] seulement là où c’est facile de le faire », prévient Maëlle Tripon.

Aussi, le projet de loi prévoit que les promoteurs devront démontrer qu’ils ont essayé d’éviter « au maximum » de détruire des milieux humides avec leurs projets. Une avancée en apparence, mais qui pourrait s’avérer problématique, selon la Fondation Rivières et le CQDE.

« La loi actuelle dicte qu’il faut d’abord tenter d’éviter, puis si ce n’est pas possible, de mitiger les impacts, et finalement de compenser. Mais dans les faits, la priorité est sur la compensation et les changements actuels renforcent le tout, » explique Maëlle Tripon. De plus, « le problème c’est qu’éviter “au maximum”, ce n’est pas de l’évitement, c’est de la mitigation! D’un mot, on vient écarter ce qui devrait pourtant être au cœur de notre action de protection », poursuit-elle.

Tout de même quelques avancées notables

Une des dispositions du projet de loi qui a été saluée par la majorité des groupes environnementaux s’étant exprimés lors des consultations publiques est la reconnaissance du pouvoir des municipalités d’agir en matière d’environnement.

En effet, jusqu’à maintenant, la loi provinciale avait préséance sur la loi municipale en matière d’environnement, ce qui rendait inopérantes la plupart des initiatives prises par les villes pour protéger leur milieu de vie. Cette situation a mené plusieurs règlements municipaux en matière d’environnement, notamment en ce qui a trait aux règles d’urbanisme, à être contestés devant les tribunaux.

Le projet de loi 81 vient renverser la tendance, reconnaissant aux municipalités le droit d’intervenir pour autant que leur législation soit conciliable avec celle de la province. Dans les faits, cela permettra aux municipalités de mettre en place des règles plus sévères que celles de Québec, mais pas de réduire la portée des lois provinciales.

Toutefois, le ministre se réserve ici aussi le pouvoir d’invalider des lois municipales au besoin et de dicter des règlements qui viendront baliser plus précisément ce pouvoir des municipalités.

Finalement, le projet de loi vient modifier plusieurs règles entourant les évaluations environnementales, dont celles du BAPE, pour accélérer la réalisation de projets ayant des impacts environnementaux. Entre autres, certaines étapes d’autorisation pourront être réalisées en parallèle plutôt qu’une à la suite de l’autre, ce qui devrait réduire les délais de plusieurs mois, selon le ministère.

Aussi, le ministère crée une nouvelle sorte d’évaluation, où les promoteurs pourront de façon volontaire se soumettre à des analyses sectorielles ou régionales qui seraient menées par le BAPE. Cette procédure pourrait par exemple permettre d’observer les effets cumulatifs du déploiement de plusieurs parcs éoliens dans une région, ou encore de l’ensemble de la filière batterie.

Encore une fois, c’est le ministre qui aura le pouvoir de décider s’il accepte ou non la tenue d’une évaluation sectorielle ou régionale.

Cette mesure est généralement saluée, mais elle en inquiète aussi plusieurs, qui craignent de voir ces grandes analyses servir de parapluie pour empêcher l’étude détaillée de projets particuliers qui pourraient s’avérer problématiques.

Le projet de loi ne précise pas si ces analyses sectorielles et régionales pourront servir à soustraire les projets singuliers aux analyses du BAPE, en tout ou en partie. Plusieurs représentant·es du domaine des affaires ont d’ailleurs fait part au ministre de leur désir que ce soit le cas, en commission parlementaire.

En contrepartie, Hydro-Québec a souligné qu’elle souhaite utiliser ces évaluations pour mieux ficeler les projets individuels, notamment en y intégrant dès leur conception des réponses aux préoccupations de la population.

« L’expérience nous montre que les promoteurs prennent toujours la voie la plus facile pour faire approuver un projet. Si on leur ouvre la porte à ne pas soumettre au BAPE des projets individuels pour lesquels il y a eu une évaluation sectorielle, ils vont la prendre », remarque Maëlle Tripon.