Un promoteur privé dédommagera la Ville de Châteauguay pour qu’elle réalise une planification d’urbanisme visant justement à encadrer le projet controversé de ce promoteur, soit un développement résidentiel sur un vaste terrain vert. Cette pratique équivaut à un « détournement de contrat public » selon une experte du droit municipal. Des citoyen·nes, mobilisé·es pour protéger cet espace naturel, dénoncent un manque de transparence de la part de l’administration municipale.

Un promoteur immobilier achète une ancienne terre agricole et veut y construire un projet résidentiel. Des résident·es se mobilisent pour que cet espace naturel, son boisé et ses milieux humides soient préservés. La Ville lance un processus de programme particulier d’urbanisme (PPU) qui a pour but — officiellement, en tout cas — de décider comment cette terre sera développée.

Jusque-là, il s’agit d’un scénario assez typique, qu’on voit se rejouer dans plusieurs municipalités au Québec.

Le hic, à Châteauguay, c’est que le promoteur s’est entendu avec la Ville pour rembourser les frais encourus par l’élaboration du programme d’urbanisme, ce qui soulève des questions d’apparence de conflit d’intérêts, selon les citoyen·nes et les expert·es.

La terre à Faubert

Ce que les locaux appellent la « terre à Faubert » est une ancienne terre agricole laissée en friche depuis plusieurs années. On y trouve un boisé et des milieux humides. Ce terrain de 28 hectares, soit la superficie de 40 terrains de soccer, est situé entre l’autoroute 30 et un quartier résidentiel à Châteauguay, sur la Rive-Sud de Montréal.

« J’ai grandi dans un cul-de-sac qui donne directement sur cette forêt-là », raconte Jean-Guy Tremblay, porte-parole du comité Sauvons la terre à Faubert, un groupe de citoyen·nes qui se mobilisent pour tenter de sauvegarder ce milieu naturel.

Petits, lui et ses frères jouaient dans ce terrain. Il est revenu s’installer dans le même quartier avec sa jeune famille. « J’ai voulu la même chose pour mes enfants que ce que j’ai eu étant jeune », explique-t-il. « Pouvoir les laisser jouer dans la nature, découvrir ça. »

Un potentiel développement immobilier sur cette terre aurait « des impacts énormes sur la qualité de vie des gens qui habitent proche de là », prévoit-il.

Chantal Payant, du comité Boisé et écologie Châteauguay, explique que son groupe appuie cette mobilisation, car « en plus de la qualité de vie qui va être chamboulée par ce projet-là, ce sont des services écosystémiques qui seront perdus » si le projet voit le jour. Elle évoque le fait que la terre à Faubert est une éponge qui récupère le ruissellement de l’eau du quartier voisin, en plus de fournir une barrière contre le bruit de l’autoroute et un filtre pour la pollution automobile.

« Je ne suis pas contre le développement », se défend Jean-Guy Tremblay. Il se questionne toutefois à savoir si « la Ville a vraiment considéré d’autres options ». « On sait tous qu’il y a une crise du logement et qu’il faut bâtir. Mais il y a une façon plus intelligente […] que de raser un boisé et construire sur un endroit comme ça. »

Le samedi 27 avril, lui et sa fille étaient au parc Yvan-Franco pour rencontrer les gens et faire signer une pétition en faveur de la protection de ce milieu naturel. La réception a été « fantastique », raconte-t-il. « C’est une partie du quartier qui est là depuis tellement longtemps, ce serait un gros morceau qui partirait, et il y a [des résident·es] qui prennent vraiment ça à cœur. »

La pétition, qui a déjà récolté près de 3000 signatures, doit être présentée au conseil municipal lors de la séance du 13 mai prochain.

La nature exacte du développement immobilier résidentiel envisagé par le promoteur qui possède la terre à Faubert n’est pas connue. Enfin, si le projet est connu par l’administration municipale, aucune information n’a été communiquée aux citoyen·nes de Châteauguay. Une résolution du conseil municipal datant du mois de juin 2023, sur laquelle nous reviendrons, évoque « une densité minimale de 100 logements à l’hectare ».

Le processus de programme particulier d’urbanisme visant à encadrer l’avenir du terrain est déjà entamé. Une première rencontre de consultation a eu lieu le 13 février dernier.

Selon une lettre envoyée début mars aux résident·es présent·es à cette rencontre, la « rédaction du rapport complet du PPU » était prévue pour le mois d’avril.

Le premier vote sur le projet des règlements de PPU est prévu pour la réunion du conseil municipal du 13 mai prochain.

Une réunion publique de consultation est prévue pour le mois de juin, et la Ville refuse de donner plus d’informations sur le projet qui sera construit avant cette date.

Enfin, selon l’échéancier transmis par la Ville aux résident·es, la version finale du PPU et des règlements de zonage devraient être adoptés par le conseil au début du mois de juillet 2024.

Une terre agricole dézonée

Selon la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, on ne peut exercer d’autres activités que des activités agricoles, comme de l’élevage ou de la culture, sur des terres zonées comme telles. Cette protection est en place pour empêcher que ces terres ne disparaissent graduellement sous l’asphalte et le béton.

C’est la Ville de Châteauguay qui, en 2020, a adressé une demande à la Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ) pour que la terre à Faubert ne soit plus zonée agricole.

Dans la décision préliminaire de la CPTAQ, on peut lire que la Ville disait avoir besoin de cet espace pour y faire construire 330 unités résidentielles d’un ou deux étages. On parlait alors d’une densité — c’est-à-dire le nombre de logements qui vont être construits dans un espace — de 21 logements à l’hectare.

La CPTAQ a d’abord refusé la demande de la Ville, argumentant qu’« il existe encore plusieurs dizaines d’hectares de terrains disponibles pour la construction résidentielle sur le territoire de Châteauguay ».

En mars 2022, la CPTAQ change son fusil d’épaule et rend une décision qui permet à ces terres de ne plus être considérées comme étant agricoles. Selon la décision de la CPTAQ, c’est l’effort additionnel de densification qui a fait pencher la balance. Le projet soumis par la Ville propose alors 29 logements à l’hectare.

De plus, la CPTAQ considère que malgré qu’elle possède « des sols de très bon potentiel », la terre visée est « soumise à de nombreuses contraintes réglementaires qui limitent de façon très importante les activités agricoles qu’on peut y réaliser ». Selon le texte de la décision, cet argument avait été avancé dans les rapports argumentaires préparés par Richard Brunet, un urbaniste spécialisé en dézonage de terrain agricole.

Cette décision ouvre la porte aux possibilités de développement pour la terre à Faubert.

Le promoteur est déjà impliqué lors du processus de dézonage, car son nom figure dans les documents de la CPTAQ. Il fait officiellement l’acquisition du terrain en mai 2022 pour la somme de douze millions $.

Qui est derrière 9449-6643 Québec inc. ?

Le propriétaire actuel de la terre à Faubert est une compagnie à numéro. C’est au nom de celle-ci qu’une demande d’« intervention en milieux humides » a été déposée au ministère de l’Environnement en octobre 2023.

Cette entreprise a deux actionnaires : une autre entreprise à numéro et la compagnie Valorim Châteauguay inc.
Derrière ces entreprises, on retrouve un groupe d’hommes d’affaires du domaine immobilier.

Benoît Lemieux et Louis Conrad Migneault ont cofondé A.I. Développement immobilier, qui se spécialise dans les démarches auprès des municipalités pour le développement de projets immobiliers. L’entreprise dispose d’un mandat au registre des lobbyistes en vigueur depuis le 12 décembre 2022 pour faire des représentations auprès de la Ville de Châteauguay pour des changements de zonage et des « protocoles d’entente […] permettant la réalisation des travaux d’infrastructures ».

Eric D’Avril, Louis Lavigueur et Matthew Calpakis sont associés dans l’entreprise Vizion immobilier. C’est le nom de Matthew Calpakis qui figure comme promoteur envisagé pour le développement de la terre à Faubert dans les documents de la CPTAQ. Son nom ne figure toutefois pas au registre des lobbyistes.

Un autre homme d’affaires, Marc Girard, est également actionnaire de ce projet.

Un plan d’urbanisme remboursé par le promoteur

En juin 2023, le conseil municipal de Châteauguay a adopté une résolution allouant un montant destiné à embaucher une firme d’urbanistes-conseils afin de préparer un programme particulier d’urbanisme (PPU) pour décider de l’avenir de la terre à Faubert. Après un processus d’appel d’offres, le contrat a été octroyé à une firme pour la somme de 55 188 $.

Dans la résolution du conseil, on trouve le libellé suivant : « le propriétaire s’engage à rembourser les frais de l’étude de PPU ».

Cette affirmation, Chantal Payant du comité Boisé et écologie Châteauguay l’avait remarquée.

Ainsi, le 15 avril dernier, lors d’une séance du conseil municipal, elle s’est avancée au micro pour questionner le maire de Châteauguay, Éric Allard, à ce sujet. Elle a demandé si la Ville n’avait pas un problème de voir le promoteur payer pour le processus qui va encadrer son projet de développement.

« C’est la Ville qui donne le contrat [à la firme d’urbanisme], justement, pour éviter les […] allusions que vous voulez faire », lui répond le maire Allard.

Lorsque Chantal Payant demande au maire s’il voit là un potentiel conflit d’intérêts, il rétorque que non : « [le promoteur] s’est engagé à nous rembourser, c’est le fun, c’est une dépense de moins pour la Ville ».

« J’y vois un problème d’éthique et un conflit d’intérêts et c’est pourquoi j’ai posé ma question », souligne Chantal Payant en entrevue.

Jean-Guy Tremblay est du même avis. « Ça me semble un conflit d’intérêts, quelqu’un qui paie le bill pour une chose qui va influencer [son projet]. »

Le maire de Châteauguay, Éric Allard, avait accepté une demande d’entrevue de Pivot au sujet du processus de PPU et des inquiétudes soulevées par l’apparence de conflit d’intérêts. L’entrevue a toutefois été annulée et on nous a demandé d’acheminer nos questions par courriel.

En réponse à notre question à savoir si cette pratique était fréquente, Audrey Jacques, porte-parole de la Ville, nous a répondu que « les Villes peuvent faire des ententes avec des promoteurs pour le remboursement de certaines dépenses ».

Pour l’administration municipale de Châteauguay, « le promoteur n’est pas en conflit d’intérêt », affirme-t-elle. « Il n’a aucun droit de regard dans le processus d’élaboration du plan particulier d’urbanisme, tant au niveau du travail des fonctionnaires de la Ville ou du consultant que des décisions de la Ville. »

Pour Danielle Pilette, professeure associée au département de stratégie, responsabilité sociale et environnementale de l’UQAM, cette pratique est hautement critiquable.

« Ce contrat-là a été inscrit au système gouvernemental [des appels d’offres]. C’est un contrat municipal et c’est là pour définir les objectifs municipaux à être intégré au plan d’urbanisme de la Ville. […] Après, si on dit qu’on le fait rembourser par le promoteur, c’est un détournement de contrat municipal », juge-t-elle.

Pour la professeure Pilette, cette situation est préoccupante, car « la planification doit être dans l’intérêt collectif ».

À ses yeux, c’est une situation qui justifierait une enquête de la part de la Commission municipale du Québec (CMQ), l’organisation qui s’assure du respect des règles dans le domaine municipal. « Si le promoteur remboursait [les frais du PPU] et que la municipalité encaissait, la Commission municipale pourrait se pencher sur le dossier qui [pourrait lui être] soumis. »

Pivot a posé la question à la Commission municipale, qui a répondu qu’elle ne pouvait pas se prononcer sur des situations spécifiques et nous a référé au ministère des Affaires municipales et de l’Habitation (MAMH).

Sébastien Gariépy, relationniste média pour le MAMH, nous a répondu par courriel que son ministère « ne peut commenter des situations particulières qui relèvent de la responsabilité des organismes municipaux ».

Il ajoute cependant que son ministère « n’a pas connaissance de municipalités qui demandent à un tiers d’assumer les frais de réalisation d’un document de planification territoriale, tel qu’un programme particulier d’urbanisme ».

Il précise également que « si une municipalité souhaitait qu’un promoteur assume les frais liés à une planification pour un secteur en particulier », elle pourrait plutôt recourir à un autre type d’outil de planification, soit un plan d’aménagement d’ensemble (PAE).

PPU et PAE pour les nul·les

Résumons un peu la situation. Un promoteur, qui est aussi le propriétaire unique d’une terre agricole fraîchement dézonée, aimerait y faire un développement résidentiel. La Ville de Châteauguay a décidé de procéder à un programme particulier d’urbanisme pour permettre et encadrer ce développement. Est-ce que le PPU est l’outil approprié dans ce cas-ci ? Et si non, pourquoi y recourir malgré tout ?

La porte-parole de la Ville affirme que l’administration municipale « n’était pas obligée de procéder à la réalisation d’un PPU pour ce projet. Cet outil a permis à la municipalité d’orienter le développement du terrain avant même que le promoteur dépose un projet ». De plus cet exercice permettrait d’« exiger du promoteur des aires de conservation, des pistes multifonctionnelles, ou encore des accès au projet dans le but d’atténuer l’impact sur la circulation dans le secteur ».

Un PPU, c’est une démarche de planification qui s’intègre au plan global d’urbanisme d’une ville. Il a pour but de permettre à la Ville de planifier son développement, en établissant des normes précises qui prendront la forme de règlements de zonages : densité des logements, hauteur et types de bâtiments, par exemple. Un PPU ne vise pas à prévoir des projets particuliers. Mais une fois le PPU adopté, un projet qui cadre avec celui-ci ne pourrait pas être refusé.

Le plan d’aménagement d’ensemble (PAE) — l’outil mentionné par le ministère des Affaires municipales — permet plutôt à un promoteur de présenter son projet à une municipalité, qui va ensuite devoir l’évaluer selon certains critères établis à l’avance concernant la protection de l’environnement, la densité de la construction, les aspects esthétiques, etc.

Les critères qui encadrent un PAE sont des principes généraux, des objectifs que la municipalité se donne, et non des normes objectives, telles qu’établies par un PPU. Dans le guide La prise de décision en urbanisme, publié par le gouvernement, on peut lire que les critères d’un PAE peuvent être « exprimés sous forme d’objectifs à atteindre (p. ex. les espaces verts devraient être intégrés à un réseau de voies piétonnières) ou d’objectifs quantitatifs (p. ex., au moins 40 % de la superficie boisée devrait être conservée) ».

Les normes établies au terme d’un PPU sont objectives, c’est-à-dire, que le fonctionnaire qui émet le permis n’a pas à évaluer le projet ou à donner son opinion : il ne fait que s’assurer que la demande cadre avec les normes en vigueur. « C’est normatif : vous répondez à la norme ou vous n’y répondez pas », explique Danielle Pilette.

Avec le PAE, le processus est très différent et le résultat est moins certain pour le promoteur. Il soumet son plan et un comité consultatif d’urbanisme (CCU) l’évalue selon les critères souples décidés par la municipalité. Le CCU émet une recommandation et c’est le conseil municipal qui décide ensuite d’approuver ou non le projet.

« Dans le PAE, c’est le promoteur qui paie [les étapes de développement du projet], car c’est son projet et la municipalité ne fait qu’imposer des critères. Dans le PPU, on est dans une démarche de planification de la municipalité : il faut que cela serve l’intérêt municipal » et c’est donc à elle d’assumer ces frais, explique la professeure Pilette.

Un PAE permet aussi à une municipalité d’imposer des conditions à un promoteur. Elle peut par exemple imposer que certaines démolitions soient faites avant le début des travaux, ou encore imposer au promoteur le dépôt d’une garantie financière.

On comprend que pour un promoteur, un PPU est beaucoup plus intéressant. C’est un processus qui lui donne plus d’autonomie dans la réalisation du projet. Bien que les règlements de zonages qui découlent d’un PPU soient plus stricts, si le promoteur les respecte, la municipalité n’a pas beaucoup de leviers pour influencer le projet. Le PAE, quant à lui, implique une négociation et un accord entre la municipalité et le promoteur. De plus, la possibilité de devoir verser une garantie financière, prévue par un PAE, occasionne un coût de départ plus grand pour le promoteur. 

Or, si un PPU peut s’avérer avantageux pour le promoteur, dans un cas comme celui de Châteauguay, il semble que ce ne soit pas un outil adapté au type de développement en jeu.

Habituellement, une municipalité réalise un PPU pour un secteur central de la ville, comme un centre-ville ou un secteur considéré comme ayant une importance particulière. « Le PPU va définir des affectations du territoire, va prévoir des équipements municipaux », comme de nouvelles rues, explique Danielle Pilette, et donc, « il faut qu’il y ait une raison fonctionnelle pour tenir un PPU ».

Cela peut être parce que la Ville souhaite revitaliser un secteur. Danielle Pilette donne aussi en exemple des projets qui pourraient générer beaucoup de déplacements dans un secteur, comme la construction d’un aréna ou encore l’implantation d’un hôpital.

En comparaison, un PAE peut être utile dans le cas de « nouveaux quartiers résidentiels à développer en périphérie », explique le guide du gouvernement à ce sujet.

Est-ce que le fait de vouloir développer le dernier terrain d’envergure disponible dans une municipalité — comme la terre à Faubert, à Châteauguay — est une « raison fonctionnelle pour tenir un PPU » ? Pour la professeure Pilette, la réponse est non.

La confusion entre les visées des différents outils d’urbanisme comme le PAE ou le PPU se reflète dans la réponse du maire de Châteauguay, Éric Allard, à une question concernant la consultation menée par la Ville en février 2024.

Au conseil municipal de mars, Chantal Payant demandait au maire Allard pourquoi les invitations pour cette consultation étaient limitées aux propriétaires bordant la terre à Faubert. Le maire lui a répondu que c’est parce que le projet en cause ne touche qu’une partie de la ville, et non le développement général de la municipalité. Inversement, « quand on fait un PPU pour un projet qui est plus global, [la consultation] va plus large qu’un projet qui est dans un quartier », comme celui bordant la terre à Faubert, a-t-il affirmé.

Pourtant, un PPU, par définition, est nécessairement un outil destiné à la planification du développement « plus global » d’une municipalité.

Manque de transparence dénoncé

En effet, la Ville de Châteauguay a invité les propriétaires des résidences bordant la terre à Faubert à un « atelier de travail sur l’avenir de la Terre Faubert » le 13 février 2024.

Cette réunion ne figure ni dans la liste des « consultations citoyennes » ni dans celle des « assemblées publiques » sur le site Web de la Ville de Châteauguay.

Durant cette rencontre, le consultant embauché par la Ville pour réaliser le programme particulier d’urbanisme explique les étapes du PPU et demande aux gens présents d’exprimer leurs idées pour le développement de la terre à Faubert.

Puis, lors de la séance du conseil municipal de mars dernier, le maire Allard affirme que la Ville est dans « un processus consultatif » et réfère à cet atelier de février comme étant la « première » consultation, ajoutant qu’une deuxième consultation est prévue pour le mois de juin.

La lettre envoyée en mars aux participant·es de l’atelier de février mentionne la même chose, insistant que la première rencontre était une « étape supplémentaire au processus normal prévu par la loi », mise en place par la Ville pour entendre les citoyen·nes « avant de mettre le plan sur papier ». La lettre précise aussi que les invitations pour l’« assemblée de consultation publique prévue par la loi », en juin, seront envoyées aux personnes présentes à l’atelier de février.

Chantal Payant s’inquiète que ces consultations ne soient pas assez ouvertes au public. Une question qu’elle a adressée au maire Éric Allard lors du conseil municipal de mars a donné lieu à l’échange suivant.

Chantal Payant : « Est-ce que la consultation publique [prévue en juin], va être ouverte à toute la ville ? »
Le maire Éric Allard : « Ben, comme toutes les consultations publiques. »
Mme Payant : « Celle précédente, du 13 février, c’était sur invitation… »
Le maire Allard : « Vous étiez là ? »
Mme Payant : « Oui, je l’ai vu par Facebook, mais c’était sur invitation. »
Le maire Allard : « Comme vous l’aviez su, vous pouviez venir. »

La porte-parole de la Ville rapporte que 121 invitations avaient été envoyées pour l’atelier de février. Cette rencontre « a été réalisée dans le but d’être transparent avec les gens vivant à proximité de la terre Faubert et leur offrir, deux fois plutôt qu’une, la chance de s’exprimer sur le projet », insiste la porte-parole.

Pour Jean-Guy Tremblay, la procédure était « tout croche ». Le porte-parole du comité Sauvons la terre à Faubert rapporte qu’à la rencontre de février, le consultant de la firme embauchée pour élaborer le PPU avait peu de réponses pour les résident·es du quartier.

Il trouve dommage qu’en plus d’être limitée à une centaine de personnes, la consultation se soit limitée à des notes prises « sur un papier, sur le coin d’une table, pendant quinze minutes, pour ce qui va impacter [nos] vies pour les prochains 40 ans ».

Jean-Guy Tremblay considère que de meilleures idées auraient pu être trouvées si toute la ville de Châteauguay avait été invitée à se prononcer et si plus de temps avait été donné aux gens. « [Ça se déroule] en quinze minutes, le soir en terminant de travailler, pis ils nous demandent ce qu’on veut voir là. Il faut prendre du temps pour avoir de bonnes réponses », dit-il.

« Avoir su que c’était ça, j’y serais allé avec ma conjointe, j’aurais dit à mes voisins que c’était super important. Mais il était trop tard ».

Chantal Payant rappelle qu’en 2022, la Ville avait lancé un processus de PPU pour la revitalisation du faubourg Châteauguay, un quartier à l’ouest de la ville. Pour celui-ci, « il y avait un sondage en ligne, il y avait une période où les gens pouvaient déposer des mémoires, il y avait des informations sur le site Web [de la Ville] sur les orientations qu’ils voulaient donner à ce quartier-là », explique-t-elle.

Rien de tout cela pour le développement de la terre à Faubert. « Ils l’ont fait dans le passé, pourquoi cette fois-ci, tout se fait en vase clos ? » demande Mme Payant.

Audrey Jacques affirme qu’à l’assemblée publique de juin, le projet « sera présenté à tous les citoyens souhaitant y participer ». L’ensemble de la population de Châteauguay sera conviée et « l’information sera également disponible sur le site Web de la Ville incluant la présentation détaillée du projet ».

En avril, lors de la dernière séance du conseil municipal, le maire Éric Allard était catégorique. « Toutes les questions par rapport à la terre à Faubert seront répondues par “ il y aura une consultation au mois de juin ”. » 

Rappelons que le programme particulier d’urbanisme suspend les possibilités de référendum.

Comme l’expliquait la professeure Danielle Pilette pour un article paru dans Pivot au sujet d’un PPU mené à Rivière-du-Loup, « après que le PPU a été adopté, le projet, s’il est conforme au PPU, [il] devient autant le projet de la municipalité que du promoteur ». En effet, « la municipalité a adopté le PPU, elle a adopté l’encadrement. C’est bien difficile pour elle de dire “ j’ai eu tort d’adopter cet encadrement-là ”. Donc, c’est une spirale qui tourne en faveur du projet ».

« C’est pour cela qu’il faut se prononcer dès le PPU et imaginer [tous les projets possibles qui peuvent être] conformes à cela. »

Les citoyen·nes de Châteauguay planifient tenir une séance d’information ce mercredi 8 mai en soirée au parc Yvan-Franco.

En attendant la suite des procédures, ils et elles ne pourront plus se promener dans le boisé menacé. En effet, des pancartes interdisant l’accès au site viennent d’apparaître en bordure de la terre à Faubert.